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王偉:論失信“黑名單”制度的法治化

      失信黑名單制度對違法失信行為實施信用聯合懲戒,對違法失信行為形成社會制約,為營造誠信環境奠定了基礎,是社會信用體系建設的基礎性措施之一。失信黑名單制度法治化是構建失信懲戒機制,實現社會共治的必然要求和努力方向。

    所謂失信黑名單(以下簡稱“黑名單”),是指行政機關、司法機關以及其他組織依法歸集嚴重違法失信的自然人、法人或其他組織的信息形成的,并向社會公示的嚴重違法失信行為人的清單或名錄。當前,我國的信用建設蓬勃開展,為實現國家治理體系和治理能力現代化,營造良好的誠信環境,奠定了堅實基礎。其中,將嚴重違法失信行為人列入黑名單,實施信用聯合懲戒,對于嚴重違法行為形成了強大的社會制約,為解決諸如“教科書式的老賴”等較為突出的不誠信問題提供了重要方案,維護了社會公平正義。然而,由于中央立法尚未對黑名單制度規定統一規則,而對黑名單具有約束力的規則又散布在不同的法律制度中,黑名單制度的統一法律規制仍然薄弱。在實踐中,個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面,還存在者列入不夠慎重、過罰不相當甚至有損人格尊嚴的行為,黑名單亟須納入法治軌道。黑名單制度實現高度的法治化,這是建設法治中國的必然要求,也是當前信用建設的努力方向。

域外經驗:黑名單制度是懲戒嚴重違法失信行為的有效措施

在不同的國家和地區,盡管法律制度、文化傳統等存在較大的差異,但要求社會成員誠實守信,卻可謂一個普遍接受和公認的基本價值觀,少有分歧和爭議。因此,基于誠實守信的基本價值觀和社會共識,屢屢違法失信的人必將為其不當行為而受到社會的鄙視,付出沉重代價,在投資交易和社會交往方面都受到極大的限制,可謂寸步難行,這種來自于社會的強大力量,可謂一種威力巨大的聯合懲戒。其中,黑名單制度是對嚴重違法失信行為實施懲戒的一種重要做法。目前,很多國家和地區在涉及重大社會公共利益的領域,都將黑名單制度作為一項重要的管理和懲戒措施。

美國在涉及政府供應商的交易、國家安全等領域,比較重視采用“黑名單”制度,如美國入境黑名單、政府采購供應商黑名單、外國資產管理辦公室(OFAC)黑名單、食品藥品監督管理局(FDA)黑名單、律師執業黑名單等。以美國政府采購供應商黑名單制度為例,其“取消資格”制度就非常有特色。根據政府采購法的有關規定,有兩大類事由將可能導致供應商被取消參加政府采購資格。一類是采購事由,包括:與采購相關的刑事犯罪或民事判決表明供應商缺乏商業誠信;供應商嚴重違反合同條款,故意違約或者履約失敗等。另一類是法定事由,主要包括違反平等雇傭條款、違反勞動法以及違反環境保護法律法規的行為。一旦供應商被政府機關列入政府采購黑名單,那么該決定將對所有政府機構的政府采購產生約束。此外,在政府采購領域失信,也可能導致其在獲得政府利益的其他場合也受到限制。

部分國家或地區的立法中,也存在類似黑名單制度的條文。如:日本的《食品安全法》中規定,公布會導致健康受損的健康食品產品名錄;韓國主要是涉及到了交易所科斯達克市場黑名單制度。我國臺灣地區《藥事法》規定了對違規藥物廣告的負責人及藥品名登報公告,《銀行法》中規定了對違反法令有礙健全經營的金融機構的公開處理等。

中國實踐:黑名單制度法治化是信用建設的基本方向

構建失信懲戒機制,是我國開展信用建設的重要思路。早在十八屆三中全會上,中央就提出“懲戒失信”的重要方針,而在我國十三五規劃中也明確提出“健全守信激勵與失信懲戒機制”這一任務。十九大報告中關于“健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”等要求,也重在強調構建信用懲戒體系。國務院在《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》中,將構建守信激勵和失信懲戒機制作為社會信用體系建設三大基礎性措施之一。黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系,褒揚誠信、懲戒失信”,黨的十八屆四中全會提出“加強社會誠信建設,建立健全公民法人組織守法信用記錄,完善守法誠信褒獎機制與違法失信行為懲罰機制”。

根據失信懲戒的相關政策,近年來,我國從中央到地方,從行政機關到司法機關,從公權力主體到私權利主體,都在構建或嘗試構建不同行業不同領域的黑名單制度。我國黑名單制度的基本目標,是實現有效的信用約束和失信懲戒。黑名單制度針對的是嚴重違法失信行為,是失信懲戒的一種重要形式,一般表現為對違法嚴重失信行為進行信息公示,實施信用約束和懲戒。從我國黑名單制度的實踐來看,以公開違法失信行為為目的的黑名單制度,對于約束和限制違法失信主體的行為,實施信用聯合獎懲,維護公平正義,發揮了巨大的作用,效果非常顯著。當前,黑名單制度作為一項重要的制度創新,對于懲戒違法行為,保障交易安全,實施社會共治,構建良好社會信用,都具有較強的現實意義。

當前,黑名單的制度化程度越來越高。相關部門根據本領域、本行業的實際情況,制定和完善黑名單制度的相關制度,從而體現法治的基本要求。如:最高人民法院發布的《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》;國家工商總局局所發布的《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》等。這些制度,為我國未來實現更加嚴格的法治化奠定了扎實的實踐基礎。

厲行法治,是國家制定黑名單制度的基本遵循和政策要求。在黑名單制度方面,比較重要的政策性文件之一就是國務院發布的《關于建立完善守信聯合激勵與失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。該《指導意見》就聯合信用獎懲的法治化、規范化提出了基本思路。指導意見提出了“依法依規,保護權益”的法治原則,嚴格依照法律法規和政策規定,科學界定守信和失信行為,開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒。建立健全信用修復、異議申訴等機制,保護當事人合法權益!吨笇б庖姟愤提出,要加強法規和制度建設等方面的具體措施,要求繼續研究論證社會信用領域立法;加快研究推進信用信息歸集、共享、公開和使用,以及失信行為聯合懲戒等方面的立法工作;按照強化信用約束和協同監管要求,各地區、各部門應對現行法律、法規、規章和規范性文件有關規定提出修訂建議或進行有針對性的修改。

經過多年的實踐,我國已提出了黑名單制度法治化的基本思路、實現路徑和具體方案。這集中體現在中央政府信用建設牽頭部門所出臺的相關文件和政策方面。2017年11月,國家發展改革委、人民銀行公布《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》(以下簡稱“紅黑名單指導意見”),提出了完善守法誠信褒獎和違法失信懲戒的方向和具體路徑,旨在建立健全紅黑名單管理與應用制度,規范各領域紅黑名單的認定、獎懲、修復和退出,構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒大格局,推進國家治理體系和治理能力現代化。紅黑名單指導意見提出了“依法依規,審慎認定”的法治原則,要求按照“誰認定、誰負責”的原則,根據相關主體行為的誠信度和發起聯合獎懲的必要性,研究制定各領域紅黑名單統一認定標準,依法審慎認定紅黑名單。紅黑名單指導意見還提出,要完善法律法規,加快研究推進信用立法工作;各地區、各部門要按照強化誠信約束和協同監管要求,對現行法律法規規章和規范性文件有關規定提出修訂建議或進行有針對性的修改。此外,紅黑名單指導意見也對黑名單的認定標準、認定程序、共享和發布、聯合懲戒、信用修復、重點關注對象警示機制、黑名單退出機制、保護市場主體權益、加強個人隱私和信息保護等方面,構建了一整套完整的法治保障措施。

未來方向:黑名單制度的嚴格法治化

當前,實現黑名單制度的高度法治化,既是黨和國家的政治倡導和政治要求,也是建設法治國家的必然要求和重要內容。因此,從中央到地方的各個部門在制定黑名單時,都必須要遵循黨和國家政策的基本要求,遵循現代法治原則,注重將相關政策轉化為具體立法,確定相應的立法規范。制定黑名單過程中的違法失范行為,既是對黨和國家政策的違背,更是對法治秩序的破壞。

從法治建設的要求來看,制定統一的社會信用立法,統一黑名單法律規則,是信用建設的基本方向和必然趨勢。當前,司法機關實施黑名單制度的法律根據較為充分。我國《民事訴訟法》第255條規定:“被執行人不履行法律文書確定的義務的,人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境,在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規定的其他措施!弊罡呷嗣穹ㄔ簱酥贫恕蛾P于公布失信被執行人名單信息的若干規定》。行政機關實施的黑名單制度,法律根據則相對分散。我國憲法、立法法、行政處罰法、行政強制法等法律法規,從不同的角度為構建黑名單制度提供了基本的法律規定。例如,《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)就為黑名單制度提供了重要的法律根據:(1)不得違法減損權利或增加義務。《立法法》第82條規定,沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。(2)不得超越本級政府的事權范圍。《立法法》第8條對中央和地方立法權限進行了明確規定;窘洕贫纫约柏斦、海關、金融和外貿的基本制度,基本的民事制度、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰,只能由全國人大的法律來規定,地方性法規不能設定。未來,我國黑名單制度的法律規則需要進一步整合、提升和強化,形成高度統一的黑名單法律規則。

根據我國當前法律法規、政策以及實踐的要求,我國正在以現代法治理念為引領,將黑名單制度逐步納入更加嚴格的法治軌道。筆者認為,信用黑名單制度的法定構成要件應當包括:

第一,黑名單列入標準法定。

從我國目前信用建設的實踐來看,要求明確黑名單的列入的標準要由相關部門依法進行論證和決策,并向社會進行公示,取得更大的社會共識。黑名單的重點在于規制重大違法失信行為,包括:嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為;嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為;拒不履行法定義務,嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為;危害國防等。在具體執行過程中,很多地方和部門注重通過采用清單的形式對黑名單標準予以列明,從而使社會公眾能夠更加明確黑名單的列入標準和違法失信的法律后果。

第二,黑名單實施主體及懲戒方式法定。

在將相關違法失信主體列入黑名單時,實施主體應當具有法定職權,并根據法律所賦予的法定方式實施懲戒,不得超越其職權范圍。

第三,黑名單必須接受民主監督。

對于擬列入黑名單的違法失信主體,要求向社會予以公示,接受社會公眾的評價和監督。

第四,黑名單實施程序法定。

黑名單制度應當以完善的程序機制作為保障。對于列入和移出紅名單以及相應的內部決策和外部公示等程序,都強調要予以明確規定。

第五,救濟機制法定。

鑒于黑名單制度屬于一種較為嚴厲的懲戒措施,因此實踐中注重賦予相對人救濟權利,保障其合法權益。由此,對于被列入黑名單的主體享有相應的知情權、異議權、信息更正權、信用修復權等;對于錯誤列入或錯誤實施懲戒,被列入黑名單的人員提出異議的,應當及時進行審查和糾正。同時,被懲戒的對象也可以通過相應的行政復議、行政訴訟等機制尋求救濟。

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