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“社會信用體系”究竟是什么?

2018年5月1日,山西太原火車站,民眾正在檢票乘車。當日,中國國家發改委等8部門發布的《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車 推動社會信用體系建設的意見》正式施行。自當日起特定嚴重失信人將限制乘坐火車。(視覺中國/圖)

如果你是一個失信被執行人,你就很難成為公職人員,沒法從事很多行業,基本上只能做做小生意、打打工了,即使有錢也沒法高消費。其他嚴重失信人被聯合懲戒后的境況也類似。作為一個自然人,最明智的策略就是安分守己,珍視自己的信用、積攢自己的人品,不碰那些嚴重失信的高壓線,別成為“失信被執行人”或“嚴重失信人”,“誠信是金”已不是修辭,而是嚴格的字面意思。

2018年7月,河北省衡水市桃城區法院,向轄區內的衡水第一中學、衡水中學實驗學校等7所私立學校發出司法建議書,對被列為失信被執行人的子女就讀高收費學校進行限制,同時附送了《致被列為失信被執行人的家長的一封信》,督促失信被執行人盡快履行義務。隨后,23名失信被執行人為避免孩子上私立學校受限,主動履行了共140余萬元的還款義務。當時一些媒體還掀起了老賴的孩子能不能上私立學校的討論。不過,這其實并非河北衡水一地的做法,而是一個全國性的舉措。

細心的讀者一定看出了這個新聞的關鍵詞是“失信被執行人”,指向的是目前正在建設的“社會信用體系”。而且,限制老賴高消費是“社會信用體系”約束與懲戒措施的有機構成部分,更準確地說,是一種“市場性約束與懲戒”。那么,這個“社會信用體系建設”究竟是怎么一回事?

總藍圖

2011年3月,“十二五”規劃綱要提出了“加快社會信用體系建設”的總體要求,這是“社會信用體系”首次正式在國家政策層面登臺亮相。同年7月,中共中央、國務院《關于加強和創新社會管理的意見》提出:“建立健全社會誠信制度”,將“社會誠信制度”與創新社會管理聯系起來。2012年十八大提出:“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”。2013年十八屆三中全會提出:“建立健全社會征信體系,褒揚誠信,懲戒失信”。上述文件均原則性地規定建立社會信用(誠信、征信)體系的大目標。

2014年6月,根據上述文件,國務院制定并印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》。文如其名,這是社會信用體系建設的總藍圖、總綱領。這個文件總共17000多字,認為加快社會信用體系建設是“加強和創新社會治理的重要手段”!吧鐣芾怼钡奶岱ㄖ链烁聻椤吧鐣卫怼。綱領提出的主要目標為:到2020年,社會信用基礎性法律法規和標準體系基本建立,以信用信息資源共享為基礎的覆蓋全社會的征信系統基本建成,信用監管體制基本健全,信用服務市場體系比較完善,守信激勵和失信懲戒機制全面發揮作用。

這一綱要,將“深入推進商務誠信建設”分解為生產、流通、金融、稅務與電商等14個領域。例如,生產領域信用建設的目標是:推動建立質量信用征信系統,加快完善12365產品質量投訴舉報咨詢服務平臺,建立質量誠信報告、失信黑名單披露、市場禁入和退出制度。這一塊關注的重點是營利性的組織。

綱要將“全面推進社會誠信建設”,分解為醫療衛生、教育科研、社會保障、知識產權、自然人與互聯網應用等10個領域。在醫療衛生領域,要“開展醫務人員醫德綜合評價,懲戒收受賄賂、過度診療等違法和失信行為”。在社會保障領域,要“打擊各類詐捐騙捐等失信行為”。在自然人信用建設領域,要“突出自然人信用建設在社會信用體系建設中的基礎性作用,依托國家人口信息資源庫,建立完善自然人在經濟社會活動中的信用記錄,實現全國范圍內自然人信用記錄全覆蓋”,并且要“加強重點人群職業信用建設”,建立公務員、企業法定代表人、律師、注會、證券期貨從業人員、上市公司高管、保險經紀人、醫務人員、教師、科研人員、媒體從業人員、導游等人員信用記錄,推廣使用職業信用報告。在互聯網應用及服務領域,建立網絡信用黑名單制度,將實施網絡欺詐、造謠傳謠等嚴重網絡失信行為的企業、個人列入黑名單,對列入黑名單的主體采取網上行為限制、行業禁入等措施……這一塊關注的重點是自然人與公益性、非營利性的組織。這一部分與自然人關系最為密切。

綱要是有牙齒的,提出要“構建守信激勵和失信懲戒機制”,通過信用信息交換共享,實現多部門、跨地區信用獎懲聯動,“使守信者處處受益、失信者寸步難行”。綱要也提出要“制定信用信息異議處理、投訴辦理、訴訟管理制度及操作細則”,以“保護信用信息主體權益”。

“創新社會治理”

這里扼要闡釋社會信用體系建設與“創新社會治理”的邏輯關系。前者為手段,后者為目的。

2013年十八屆三中全會報告提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”,這是一個全新的提法,并有專門一節標題為“創新社會治理體制”。2013年11月《人民日報》刊發的報道《讓改革旗幟高高飄揚》,揭秘十八屆三中全會報告的誕生過程,報道說:“從‘管理’到‘治理’,一字之變,這是我們黨在理論和實踐上的重大創新”。

關于社會治理,十八屆三中全會報告的提法為:“堅持系統治理,加強黨委領導,發揮政府主導作用,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。2017年十九大報告更進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”,要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。

可見,從“社會管理”到“社會治理”,最大的變化是增加了“社會各方面參與”或“社會協同、公眾參與”的內涵,即“共建共治”。緊隨十八屆三中全會報道的步伐,2014年國務院制定的《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》也將社會信用體系建設同“創新社會治理”的大目標聯系起來,并且將“共建共治”原則下沉到了具體執行環節。

綱要對失信主體的約束和懲戒,總共有四類。除了政府施行的“行政監管性約束和懲戒”之外,還有三類。一是市場性約束和懲戒,如完善失信信息記錄和披露制度,使失信者在市場交易中受到制約。二是行業性約束和懲戒,如對違反行業自律規則的失信者,據情節輕重實行警告、行業內通報批評、公開譴責等懲戒措施;三是社會性約束和懲戒,加強對失信行為的披露和曝光,發揮群眾評議討論、批評報道等作用,通過社會的道德譴責,形成社會震懾力,約束社會成員的失信行為。顯然,“誠信建設萬里行”活動正屬于社會性約束與懲戒?傊,市場、行業與社會對失信行為進行干預,以體現社會信用體系“共建共治”的內涵。

全國性、統一性

建設中的社會信用體系是全國性、統一性的系統。2014年國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》提出:推進各信用信息系統的互聯互通和信用信息的交換共享,逐步形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區域的信用信息網絡。2016年國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》提出:依托國家電子政務外網,建立全國信用信息共享平臺,發揮信用信息歸集共享樞紐作用。

在社會信用體系建設之前,大家比較熟悉的信用系統有兩個。

一是央行征信系統,包括企業和個人兩個信用信息基礎數據庫,兩者均在1990年代末開始建設,均在2006年實現全國聯網。根據新華社瞭望智庫發布的《中國社會信用體系發展報告2017》,截止到2016年底,央行征信系統累計接入機構達到2900多個;央行征信中心收錄自然人9.1億。其中個人征信與每個人息息相關,關系到大家能不能申請到房貸。

二是2013年最高法建立的全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢平臺,大家可上“中國執行信息公開網”查詢“老賴”信息。根據2013年11月最高法執行局與央行征信中心達成的備忘錄,失信被執行人的失信信息要納入央行征信系統,這是這兩家之間達成的信息共享機制。

社會信用體系涵蓋上述兩個部門性的信用系統,或者說這兩個信用系統是社會信用體系的兩個子集。2016年9月中辦、國辦《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》提出,通過“全國信用信息共享平臺”,失信被執行人信息與公安、民政、人社、財政、金融、稅務、工商與證券等多個部門信用信息資源共享。

搜索“全國信用信息共享平臺”,進入的是“國家發改委政務服務大廳”對這一平臺的介紹頁面。據介紹,這一平臺于2015年底初步建成并上線運行,目前已接入發改委、稅務與海關等部門37個,接入地方(省級)32個。點擊頁面最下方的按鈕“前往了解詳情”,進入的是“信用中國”(CRDITTCHINA.GOV.CN)網站,這一平臺的指導單位是國家發改委與央行,主辦單位是國家信息中心,即是社會信用體系的物理載體。

“信用中國”平臺目前已接入信用電子政務系統36家37個,包括國家發改委(信用信息查詢系統、12358價格監管平臺,一家兩個),最高法(全國法院被執行人信息查詢系統),央行(個人信用服務平臺),中編辦(國務院各部門行政許可事項服務平臺),市場監管總局(國家企業信用信息公示系統),稅務總局(重大稅收違法案件信息查詢系統),最高檢(行賄犯罪檔案管理系統),財政部(政府采購嚴重違法失信行為信息記錄)與公安部(公安部舉報投訴中心)等等。同時,這一平臺已接入省級信用系統32個,已接入試點城市信用系統40個,接入的省級及城市信用系統是作為“信用中國”的地方頻道而存在的。

“嚴重失信主體”

建設中的社會信用體系涵蓋既深且廣,囊括了個人或組織行為的幾乎所有可能方面,并且行為的責任最終都將落到個人頭上,個人行為的責任固然要落到個人頭上,組織行為的責任也同步要落到個人頭上。

2016年國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》提出,“完善個人信用記錄,推動聯合懲戒措施落實到人”,對企事業單位嚴重失信行為,在記入企事業單位信用記錄的同時,也記入其法定代表人、主要負責人及直接責任人員的個人信用記錄;在對失信企事業單位進行聯合懲戒的同時,也對相關責任人員采取相應的聯合懲戒措施,“使失信懲戒措施落實到人”。

這一文件的關鍵詞是“失信主體/行為”“嚴重失信主體/行為”。文件要求對四大重點領域和嚴重失信行為實施聯合懲戒:食品藥品等領域,嚴重危害民眾身體健康和生命安全的行為;賄賂、逃稅騙稅、嚴重破壞網絡空間傳播秩序、聚眾擾亂社會秩序等,嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為;當事人在司法或行政機關做出判決或決定后,有履行能力但拒不履行、逃避執行等嚴重失信行為;拒絕、逃避兵役等行為。

這一文件對失信及嚴重失信行為的約束與懲戒措施,同樣分為四類,結合起來使用就是“聯合懲戒”的概念了,以體現“社會治理”的內涵。(1)行政性懲戒。對失信主體,從嚴審核行政許可審批項目,限制融資,嚴格限制申請財政性資金項目,限制參與基礎設施和公用事業特許經營等;對嚴重失信企業及其法定代表人、主要負責人和對失信行為負有直接責任的注冊執業人員等實施市場和行業禁入措施。(2)市場性懲戒。對有履行能力但拒不履行的嚴重失信主體實施限制出境和限制購買不動產、乘坐飛機、乘坐高等級列車和席次、旅游度假、入住星級以上賓館及其他高消費行為等措施;引導金融機構按照風險定價原則,對嚴重失信主體提高貸款利率和財產保險費率,或者限制向其提供貸款等金融服務。(3)行業性懲戒。支持行業協會商會按照行業標準、行規、行約等,視情節輕重對失信會員實行警告、行業內通報批評、公開譴責、不予接納、勸退等懲戒措施。(4)社會性懲戒。支持有關社會組織依法對污染環境、侵害消費者或公眾投資者合法權益等群體性侵權行為提起公益訴訟。

可見,同樣是四類懲戒措施,但在豐富性、可操作性與懲治力度上,這一文件相對于兩年前的《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》又上了一個新的臺階,例如,在市場性懲戒中增加了限制高消費行為,在行業性懲戒中增加了不予接納與勸退,在社會性懲戒中增加了公益訴訟,等等。

“失信被執行人”

從邏輯上來講,“失信被執行人”是“失信主體”及“嚴重失信主體”的一個子集。當事人有履行能力但拒不履行、逃避執行司法的行為,被2016年國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》定義為四大嚴重失信行為之一。2016年9月中辦、國辦《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》,則專門對“失信被執行人”制定了極其詳盡的聯合懲戒措施。這些對“失信被執行人”的懲戒措施正在延伸到其他“嚴重失信主體”身上,因此有必要扼要梳理一番。

就懲戒措施內容的篇幅而言,2014年國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》是一段,總共400多字;2016年5月30日成文的國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》是一節六段,共1600多字;上述文件是接近一半篇幅共3200多字,聯合懲戒措施共分成11個大類,其中7個大類下面有若干條目,規定得極其詳盡。

上述文件的11類限制包括:一、從事特定行業或項目限制(發行債券限制、發行股票限制等7類限制);二、政府支持或補貼限制;三、任職資格限制(招錄為公務人員限制等8類限制);四、準入資格限制(如從事藥品、食品等行業限制);五、榮譽和授信限制;六、特殊市場交易限制(如限制購買或取得房產、土地使用權等不動產);七、限制高消費及有關消費(如限制失信被執行人乘坐列車軟臥、G字頭動車組列車全部座位,限制失信被執行人以其財產支付子女入學就讀高收費私立學校),河北“老賴”的子女不能上衡水第一中學等私立學校,就是根據這一條;八、協助查詢、控制及出境限制;九、加強日常監管檢查;十、加大刑事懲戒力度;十一、鼓勵其他方面限制,這條是開放的,鼓勵各類公私組織使用失信被執行人名單信息,結合各自主管領域、業務范圍、經營活動,實施對失信被執行人的信用監督、警示和懲戒。

可以想象,如果你是一個失信被執行人,你就很難成為公職人員,沒法從事很多行業,基本上只能做做小生意、打打工了,即使有錢也沒法高消費。其他嚴重失信人被聯合懲戒后的境況也類似。2018年6月,江西8人拒服兵役,作為嚴重失信行為納入個人信用記錄,不得被錄用為國家公務員,兩年內不得出國或出境,兩年內不得升學。

2018年3月,國家發改委牽頭發布了《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車、推動社會信用體系建設的意見》,從2018年5月1日起,逃稅、騙保、虛報冒領騙取套取財政性資金、“上市公司相關責任主體逾期不履行公開承諾”等嚴重失信人,就甭想坐軟臥、G字頭高鐵及普通動車一等座了。這就不僅僅是“失信被執行人”概念了,已經擴展到其他“嚴重失信人”了。

作為一個自然人,最明智的策略就是安分守己,珍視自己的信用、積攢自己的人品,不碰那些嚴重失信的高壓線,別成為“失信被執行人”或“嚴重失信人”,“誠信是金”已不是修辭,而是嚴格的字面意思。

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